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房地产税制改革背景考: “土地财政”贡献度亟待调整

时间:2020-01-22

今年3月4日,十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示,加快房产税立法是中共中央提出的一项重要任务。全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草。目前,起草和完善法律草案、重要问题论证、内部协商等方面的工作正在加快。他还透露,目前的税收法规修改为法律或废止时的安排是努力在2020年完成改革任务。

这是自2014年出台房地产税收立法以来,政府对这一过程的最详细解释,也是首次提出时间表。关于房地产税的立法也被认为进展迅速。

房地产税收立法是房地产监管长效机制的重要组成部分。尽管这一进程是大势所趋,但它在今年得到了强调,并有着重要的背景。

上海易居房地产研究所近日发布报告称,2017年,“土地金融”在地方财政收入中的比重达到47.7%,两年后又回到45%以上。然而,由于难以保持土地销售收入的大幅增长,“土地融资”也面临着不可持续的局面。

该机构认为,当经济转型期来临,房地产市场正走向股票时代,地方政府面临更大的财政压力时,房地产税制改革迫在眉睫。

三线和四线城市高度依赖。

土地融资不是专有名词。据上海抗灾能力研究所称,它由两部分组成,即房地产税收和土地租赁。

其中,房产税主要包括“五税”,即房产税、城市土地使用税、契税、耕地占用税和土地增值税。“这五种税涵盖房地产开发和交易的所有方面,是房地产税制中的主要税种。”

上述报告指出,2017年中国房地产“五税”总收入为1643.7亿元,同比增长9.45%。土地租赁收入为5.2万亿元(财政部数据),同比增长40.7%。

两者占地方财政收入的比例为47.7%,比2016年上升7.1个百分点。如果再加上房地产企业所得税和房地产增值税等其他税种,“土地金融”的比重去年还会更高。

纵向比较,“土地融资”的47.7%是历史上第三高的比例,仅次于2010年和2013年。

究其原因,主要在于土地出让收入的增加。这与房地产市场升温、土地交易繁荣和土地单价上涨有关。去年土地租赁收入也创下历史新高。

“土地财政依赖”是近年来中国许多城市普遍存在的现象。2017年,受经济转移和人口外流等因素影响,许多三线和四线城市的经济增长率下降。然而,由于板块旋转效应,这些城市的房地产市场明显升温,导致土地交易升温。因此,在一些三线和四线城市,“土地融资”的比例明显高于全国平均水平。

根据阜阳市财政局的数据,2017年全市财政总收入为277.1亿元,同比增长22.6%。中原地产的另一组数据指出,2017年阜阳市土地出让金达到381亿元。虽然统计口径和财务结算周期等因素不同,但这种反差仍然是惊人的。

学术界一直认为,如果将一级土地开发、下游房地产业推广、土地抵押融资等因素考虑在内,一些城市财政收入对房地产业的实际依存度可能高达70%。因此,一些学者也称之为“房地产金融”。

上海易居研究所还指出,利用土地获取财政收入的主要形式包括:通过一系列优惠政策以低价出让工业用地来吸引投资,然后享受外资企业带来的税收效应;城市扩张将以大规模拆迁和大规模建设的形式进行,享受税收带来的优惠

相比之下,土地出让收入往往波动很大。这主要受土地市场降温和监管政策等因素的影响。

在今年的NPC和CPPCC会议上,南京市长兰邵敏在一次关于江苏代表团审查计划报告和预算报告的小组讨论中说:“出租房屋用地占经营性用地收入的八分之一到六分之一,财政减少200多亿土地收入是一个严重的‘倒挂损失’。”

兰邵敏的声明意味着南京愿意“牺牲”200多亿土地收入来开发出租房屋。然而,这也客观地反映了对租赁市场的大力支持将影响土地转让的收入。

房地产市场降温的预期也会影响“土地融资”。阜阳市财政局表示,今年的财政收入面临三大不利因素,其中之一是“随着国家控制力度的不断提升,2018年房地产市场是否会延续今年的火爆趋势仍存在不确定性”。

上海一居研究所指出,房地产市场的发展周期决定了未来的房地产市场不会像过去那样给地方金融带来稳定和不断增长的收入。房地产市场将逐渐从增量市场转向股票市场,“土地融资”不是一个长期的解决方案。

由于高度城市化和早期经济转型等因素,一些热门城市逐渐摆脱了对这种依赖。例如,深圳的财政收入在2017年首次超过8000亿元,但深圳的土地租赁金额不到1000亿元。

深圳就是一个很好的例子。在经济转型背景下,当前地方财政收入增速明显放缓,财政赤字比重偏高,“土地财政”难以维持,这共同构成了房地产税制改革的大背景。上海易居研究所指出,房产税改革可以保证未来房地产市场的健康稳定运行。同时,确保地方财政收入的最佳方案。发达国家的经验表明,房地产税将成为基层地方政府的主要收入来源。

阎跃进,上海一聚研究所智库中心主任,在《21世纪经济先驱报》上告诉记者,热门的一线和二线城市正在逐步向股市过渡。过去一年,三线和四线城市的去库存化进程引人注目,这也将加速市场进入股票时代。这意味着房产税改革迫在眉睫。

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