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【聚焦】以法治思维推进教育治理现代化

时间:2020-01-29

学习贯彻党的十八届四中全会精神,着力依法治教,专题报告2“用法律思维推进教育治理现代化”?采访者:秦惠民,中国人民大学教育学院院长;中国政法大学法治政府研究所副所长、教育法研究中心主任汪静波首次以全体会议的形式提出了全面推进“法治”的专项研究计划,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),并提出了一系列关于法治的新观点和新举措。

深化教育领域的全面改革,促进教育治理体系和治理能力的现代化有什么意义?全面推进依法教育管理有哪些困难?日前,记者采访了中国人民大学教育学院院长秦惠民和中国政法大学法治政府学院副院长、教育法研究中心主任汪静波。他就依法治教的核心问题提出了六个问题,并从宏观到微观进行了分析。

秦惠民:法治是现代治理体系的本质特征。法治是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要标志。国家教育行政机关必须依法管理教育,实现教育法治。主要是指国家教育行政机关的权力行使必须依据宪法和法律的授权,依法推进教育改革和发展,实现宪法和法律规定的教育发展和改革目标。我们必须坚持依法行政的原则。行政决策和管理措施必须以法律为依据。我们必须摒弃和改变过去“黑头不如红头,红头不如笔头,笔头不如口头禅”的非法治思维和非法治思维方式。必须以法治思维和法治方式推进教育改革和发展,实现教育治理体系和治理能力的现代化。

法治对促进教育改革和发展有什么意义?

记者:中共十八届四中全会提出要坚持依法治国、依法治国、依法治国的原则,坚持法治国家、法治政府、法治社会的综合建设,实现科学立法、严格执法、公平司法、人人守法。这对当前的教育改革和发展,特别是教育治理体系和治理能力的现代化有什么意义?

秦惠民:法治是现代治理体系的本质特征。法治是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要标志。国家教育行政机关必须依法管理教育,实现教育法治。主要是指国家教育行政机关的权力行使必须依据宪法和法律的授权,依法推进教育改革和发展,实现宪法和法律规定的教育发展和改革目标。我们必须坚持依法行政的原则。行政决策和管理措施必须以法律为依据。我们必须摒弃和改变过去“黑头不如红头,红头不如笔头,笔头不如口头禅”的非法治思维和非法治思维方式。必须以法治思维和法治方式推进教育改革和发展,实现教育治理体系和治理能力的现代化。

汪静波:教育是一个重要的民生问题。目前,中国的教育改革正在进入深水区。例如,人口流动带来的教育模式的变化、保护留守儿童受教育权利的迫切需要以及高考制度的改革,都涉及到不同社会群体的利益。为了平衡这些利益,我们必须更好地发挥法治在教育改革中的指导和规范作用。因此,法治无疑对教育改革和发展具有重要意义。

首先,深化教育改革需要法律保护。《决定》呼吁立法和改革决定的趋同,以便重大改革能够以法律为基础,立法能够积极满足改革和经济社会发展的需要。教育改革关系到成千上万个家庭。我们必须把握改革与法治的关系。重大改革需要法律证据。

其次,要推动基础教育公共服务体系的建设,政府需要依法全面履行教育职责。改革

秦慧敏:改革开放以来,中国教育法制从无到有,初步形成了教育法制。但是,总体而言,教育法制建设不能完全适应国家全面推进法治和教育改革发展的步伐和需要。不仅从一个完整的教育法律体系来看,有必要增加教育法的数量,制定一些新的法律,而且从提高教育法的质量来看,有必要对现有的一些教育法进行必要的修改,以提高教育法的科学性、适应性、针对性和可操作性,从而提高教育法的可操作性。

立法方面更紧迫的情况是,新的教育立法和现行教育法的修订进展缓慢,难以满足教育治理体系和治理能力现代化的基本要求。要完成《教育规划纲要》提出的“六次修改、五次立法”的任务,还需要付出艰苦的努力,还有许多复杂的任务要做。此外,在教育立法工作中,要特别注意中共中央四中全会提出的“立法工作的部门化”问题。部门利益不能影响和限制法制建设。有必要大力推进教育立法工作和现行法律的有效实施。

汪静波:关于这个问题,《决定》明确提出要依法加强和规范公共服务,完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助以及保护妇女、儿童、老人和残疾人合法权益的法律法规。目前,需要大力推进的工作主要包括以下几个方面:“第一,教育领域仍然存在法律空白,需要改进。目前教育领域的法律法规体系是根据教育水平建立的,缺乏与该组织相一致的立法,如《决定》。学校是国家受教育权的具体实施者。他们的权力或权利、义务或义务分散在不同的法律体系中,彼此不协调。此外,国家考试关系到教育公平,也是一个经常发生社会冲突的领域。需要统一的《学校法》来充分确保考试的公平性。

其次,有必要提高教育法规的水平。《考试法》要求行政机关不得越权,不得在无法律依据的情况下做出损害公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。目前,高校招生管理正在调整教育资源配置、受教育权等重要权益,但基本依据是教育行政机关的规章或规范性文件,水平过低。

此外,传统上,教育系统更注重事前管理,如行政许可,而较少关注过程中的监督和事后处罚,较少关注行政处罚和行政强制。行政机关是实施法律法规的重要主体。他们应该带头严格执法,维护公共利益、人民权利和社会秩序。教育行政机关需要转变观念,加强行政执法,加强教育执法体系和队伍建设,维护教育秩序,建立教育法律权威。

如何澄清政府和学校的权威?

记者:十八届四中全会提出要依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序和责任的法制化,实行政府权力列表制度。作为教育法治建设的重要环节,在推进教育行政管理的过程中,你认为教育行政部门和学校的权力应该如何划分

汪静波:教育改革的重点是现代学校制度的建设,教育管理模式的改革是前提。传统的行政命令式管理模式已经不适应现代教育的发展。需要进一步转变观念,从行政管理转向联合管理,综合运用行政监督、行政指导、行政协议、第三方评价等多种方式。每所学校的发展目标应由学校经过科学民主的论证后确定,减少行政干预,充分发挥学校的特色,避开成千上万所学校。教育行政部门应赋予学校更多的教育、教学和科研自主权。此外,学校在使用财政资金方面也应享有更大的自主权,以提高资金的使用效率,而政府则通过绩效考核来确定财政投资。

在教育中促进开放、公平和正义有什么困难?

记者:公开透明是法治的内在内涵之一。十八届四中全会还提出要全面推进政务公开,坚持公开为规范、非公开为例外的原则,推进决策、实施、管理、服务和结果的公开。在招生、经费使用等教育信息成为关注焦点的背景下,在教育领域全面贯彻公开透明原则的意义和难点是什么?

秦慧敏:公开、公平和正义是相互关联的。在许多情况下,公开是公平和正义的前提和基础。为了保护和维护利益相关者的合法权益和公民的知情权,促进和维护教育领域的公平正义,在教育领域贯彻开放原则,全面推进政务公开至关重要。许多国家教育行政机关的报告数据、统计数据和大学基本信息都可以在网上找到。然而,我国目前在这方面仍然缺乏,这不利于公众知情权的实现和监督权的行使,也给研究者获取信息和数据带来困难。目前,不披露这些信息的原因和困难可能是多方面的,但都应该得到解决。

汪静波:教育是一项公益事业,也是《决定》建议重点促进信息披露的领域,尤其是在高校。现代大学制度的基本特征是大学自治、民主管理和社会参与。高校信息公开是厘清政府与高校关系、实现高校民主治理、鼓励社会参与高等教育的必由之路。它也是中国大学国际化的标志之一。虽然《决定》和《政府信息公开条例》为高校信息披露提供了法律依据,但高校信息披露实践仍处于起步阶段。应进一步明确高校信息披露的法律基础,界定高校信息的属性、高校信息披露的原则和高校信息披露的范围。这些不仅有助于全面推进大学信息公开,而且可以从学术自由、大学内部治理、大学与政府社会的关系等角度解释大学信息公开与现代大学制度的内在逻辑关系。让阳光照耀象牙塔,实现法治是建立现代大学制度的关键。走向国际化的中国大学注定要走在阳光下。

如何通过宪法建设促进依法办学?

记者:2012年,教育部发布了《高校信息公开办法》,其中提到要加强法规建设,完善依法自主办学的制度。你认为章程在依法办学中的作用如何

其次,通过宪法调节和制约权力是大学宪法要实现的重要价值之一。因此,衡量大学章程是否体现法治原则的一个重要尺度是章程能否规范和制约权力,能否实现权力的优化配置和有效制约。如果权力行使者不同意公司章程的内容,公司章程对权力的行使没有任何实质性影响,那么公司章程的实际意义必然会大大降低,沦为流于形式,甚至变得“无用”。

第二,完善公司治理结构应该是高校章程建设的核心和重要任务。大学学院在大学治理中应该发挥什么样的地位和作用?高校的权力和责任应该如何划分?学院与大学系的职能组织是什么关系?这些应该成为大学章程的核心内容。

最后,宪法也是政府管理和评估高等院校整体运作的重要依据。同时,也应适应法治社会司法审查的需要,成为司法机关审理学校纠纷的重要参考依据。

汪静波:《全面推进依法治校实施纲要》建议充分发挥社会规范在社会治理中的积极作用,如公民大会、乡镇法规、行业法规、组织法规等。学校章程是学校规章制度中的主导地位,也是学校内部治理的“宪法”,是学校自主办学和民主治理的根本法则。学校规章制度作为学校内部管理的主要制度,目前存在的主要问题是:一是学校规章制度与国家法律存在冲突,或者违反了法律的基本原则,需要进行调整。例如,一些学校每年在任命专业职称之前修改文件,这违反了"法律不溯既往"的规则;第二,有许多管理学校的规则。校规相互冲突,没有及时清理。他们互相争斗。老师和学生不知所措,导致学校管理混乱。学校应建立“统一登记、统一编号、统一发布”机制,定期清理学校规章制度,并及时报废、变更和建立。在学校网站上建立校规发布平台或栏目,没有公开校规的,不得作为学校决策的依据。

如何将法律教育纳入课程体系?

记者:十八届四中全会提出,法律的权威来自人民的内心支持和真诚信仰。推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,将法治教育纳入国民教育体系和精神文明建设内容。一些地方和学校也开始探索将法治教育纳入其教学计划。你对此有什么看法和建议?

秦慧敏:法治精神和法治理念是支持和信仰法治的道德基石。强烈而深刻的法治意识是实施良好法律制度的内在动力、精神要素和文化基础。法治的尊严和良好的法治秩序在很大程度上取决于人们遵纪守法的意识、保护法律的精神、法治的文化修养以及他们对法律程序价值的理解和尊重。对违法行为的羞耻感是社会道德评价的反映。它反映了法治与道德的互动以及良好的守法氛围对道德评价的积极影响和作用。年轻学生心中缺乏对法治的应有尊重。仅仅依靠道德操守教育形成的软约束是不够的。法律教育不仅能使青年学生了解和理解法律,树立法治观念和意识,还能使他们沉浸在倡导法治的文化氛围中

汪静波:青少年法制教育多年来一直是普法活动的重点。经过多年的普法活动,青少年法制教育政策体系初步形成,开辟了学科教学、特殊教育、课外活动、个人咨询、家校结合等多种形式的法制教育。然而,我们也应该看到,青少年的法治教育仍然存在许多问题。例如,对法治教育的认识不足,法治教育的目标不明确,目前的法治教育更侧重于传播法律知识,而不是培养青少年的法治意识和信仰。定位不明确,法制教育、思想道德教育、安全教育和反腐倡廉教育的关系不明确。法制教育队伍缺乏规范的管理和专业的教师。不同年龄、不同年级的法律教育教材匮乏,教学方法僵化不灵活。缺乏科学有效的评价机制,评价过程简化,评价标准笼统,评价导向和激励功能没有得到有效发挥。

因此,将法治教育纳入教学计划对于提高青少年法治教育的效果具有重要意义。具体来说,可以从以下几个方面着手:一是以青少年法治教育为核心,整合思想道德教育、安全教育、反腐倡廉教育、禁毒教育等教学内容,建立公民教育课程体系。第二,以社会主义法治理念为核心,加强和改进中小学科学系统的法治教育。“以过程为导向”,其基本目标不是要求学生形成知识,而是通过理解和理解法律规则,帮助学生转变价值观,成为具有法治理念的负责任的公民。新时期,青少年法制教育不仅要注重权利教育与义务教育的平衡,还要注重刑法、行政法和民商法的平衡,使青少年法制教育系统化、全面化。第三,要重视不同教育主体的作用,形成法制教育的社会体系。青少年法治教育体系与依法治国战略一样,也是一项复杂的社会系统工程。社会资源应该充分整合。除了公安和法律部门及其他机构之外,还应充分调动社会资源和力量,包括法学院教师、法律学生、社区工作者、律师协会和其他各方,投资于年轻人的法治教育。

一些现行的教育法律法规

《决定》

《中华人民共和国宪法》

《中华人民共和国教育法》

《中华人民共和国学位条例》

《中华人民共和国义务教育法》

《中华人民共和国教师法》

《中华人民共和国职业教育法》

《中华人民共和国高等教育法》

《中华人民共和国国家通用语言文字法》

《中华人民共和国民办教育促进法》

《学位条例暂行实施办法》

《普通高等学校设置暂行条例》

《扫除文盲工作条例》

《高等教育自学考试暂行条例》

《义务教育法实施细则》

《幼儿园管理条例》

《教师资格条例》

《学校体育工作条例》

《学校卫生工作条例》

《残疾人教育条例》

《教学成果奖励条例》

《禁止使用童工规定》

《中外合作办学条例》

《民办教育促进法实施条例》

《教育督导条例》

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